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扶貧道遠:誰是貧窮線中人?

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刊出日期﹕2012年1月21日(香港文匯報)

引言

踏入新一年,按習俗,人們都會許下新年願望。隨著政府和社會各界漸次形成了共識:本港有需要訂立貧窮線,藉以推動扶貧的相關工作和政策。對於基層市民,這項消息未知會否在新一年帶來多一點的希望,希望有關措施能夠改善他們的生活境況。

不過,就如其他眾多具爭議的政策措施,應如何為貧窮劃線?始終是一項複雜艱巨的任務,因為對貧窮的 定義和理解,人們有著各種不同的看法。對於如何劃定貧窮線,亦有各自不同的詮釋和解讀,並由此引申出不同的政策取向與效果;而基於各持份者不一樣的立場和 考慮,要制定讓各方都能接受的貧窮線,將是一項十分困難的工作。 ■嘉賓作者:鍾文堅 資深通識教育教師、中學通識科教學顧問

絕對貧窮:貧窮社會中的貧窮

「千里之行,始於足下。」貧窮現象的產生有著複雜的成因,從現況入手,能先較深入地認識其當下的「全景」,將有助進一步作更深入分析。

一般人印象中,對「貧窮」的想像是:吃不飽,穿不暖,居無定所,即是連生活的基本需要都沒法做到的 「窮人」。更具體點,就會認為「貧窮」是那些正在申領政府的綜合社會保障援助計劃(下文簡稱綜援)的個人或家庭。翻查社會福利署(下文簡稱社署)的網頁資 料,「綜援計劃的目的,是以入息補助方法,為那些在經濟上無法自給的人士提供安全網,使他們的入息達到一定水平,以應付生活上的基本需要」。簡單來說,綜 援是基於「絕對貧窮」的概念而設立的社會保障措施。通常會有哪類人士領取綜援呢?可參考(表一)數據。

表一:本港近10年綜援個案主要類別分布(2002年至2011年)

從表一可見,「年老」屬其最主要類別,因為本港日趨老齡化,卻未有建立健全的退休保障制度,長者佔一半以上申領綜援的數字是自然不過;翻看近10年的數據,自2005年,因年老申領的比率也在持續地上升;而在可見將來,此一比率仍會不斷攀升。

第二大申領綜援類別是身體殘障或健康欠佳人士,其比率近10年是在緩慢、持續地上升,到2011年 創15.4%的新高,但其比率卻遠低於首位的年老類別;再就是單親,在這10年該類別的變化不大;之後是失業和低收入人士,這兩個類別有一個共同特性,就 是申領數字與經濟周期的波動有著較密切的關係;如2003年至2005年本港的經濟表現較差,這兩個類別都錄得較高的比率。另外,綜援個案總數於2005 年創新高後,從接近30萬漸降到2011年稍高於28萬,這也反映,經濟狀況與申領綜援的數字是密切相關。

綜援:有人怨供養懶人 有人批制度僵化

從財政支出角度來看,綜援屬政府一項不輕的財政承擔,據2011年社署年報數字,綜援支出的金額近 185億元,佔社會福利的總開支近五成,而社會福利開支則佔該年政府經常開支的第二位,16.8%,僅次於教育項目的22.9%。由此可見,單於綜援一 項,對於當局經常開支的的承擔著實非輕;但是,近年來綜援卻受到多方批評:一方面,商界和中產納稅人埋怨,綜援制度經常被濫用,供養懶人(身心健全卻長期 失業人士);另一方面,社工界和基層組織指由於綜援有入息及資產要求,加上近年社署日益嚴苛的審批手續,使不少亟需援助的基層市民被拒諸門外。他們批評綜 援的制度僵化,未能幫助真正有需要人士,也不能紓解貧窮階層的困境。

濫用綜援說法難成立

翻查表一的數據,近10年來申領綜援個案中,失業和低收入人士的比率不但未有明顯增加;相反,隨著 2005年後的經濟好轉而緩緩下降;所以,有關數據並未有反映綜援有「被濫用、養懶人」的說法。另外,據政府統計署的調查數據,由2010年第一季至 2012年第三季沒有領取綜援的低收入住戶數目,一直維持在25萬戶至30萬戶之間,佔全港家庭住戶的比率維持在一成以上;即是說不少具有資格申領綜援的 基層家庭,並未伸手拿政府的資助。由此可見,濫用綜援的說法難成立。(基礎級)

相對貧窮:富裕社會中的貧窮

社會服務聯會一直(下文簡稱社聯)以來都很關注貧窮問題,並據人口統計數據追蹤本地的貧窮現象及其 變化,而其以全港住戶入息中位數一半作為劃分低收入或貧窮人口(戶)的指標。該會制定此貧窮線沿用已久,並被廣泛接受。據該會整理的數據,我們能夠較清晰 全面地理解本港的貧窮現象及其在近10年的變化(見圖一)。(本港貧窮的詳細數據可參閱社聯的扶貧資訊網 http://www.poverty.org.hk/

從圖一資料可見,雖本港貧窮率呈緩慢下降的趨勢,但是隨著2003年經濟觸底復甦,貧窮人數卻逐年 增加,並在2010年升逾120萬元;這是否顯示社會貧富日趨兩極化,值得再作深入探討。而可喜的轉變是在2011年,貧窮率和人數有顯著的改善,此一變 化顯然與於當年5月正式實施的最低工資措施的結果。不過,有關措施能否產生持續的改善效果,需要多觀察幾年才能下定論。

圖二:本港長者貧窮人數及貧窮率 (2001-11年)

資料來源:扶分資訊網 (http://www.poverty.org.hk/)

在過去十年,本港長者的貧窮人數的變化不算大,是呈波浪式升跌,中間有兩個較低位置(分別是2002年的25.5萬和2009年的27.6萬),而2011年比上年增加一萬一千人,是該時期中較大的增幅;而隨著人口加速老化,此一數字是否會持續上升,甚值得大家關注!

而在這段期間,長者的貧窮比率也有類似波浪型的升跌形態;總的來說,該比率從2001年的36.4%,下跌到2010年的32.5%;雖然該比率回落了,但長者的貧窮率卻一直維持在三成以上,即每三名長者就有一名落入貧窮的境況。根據社聯的數據,其中最突出的現象,是在獨居長者中,有過半(53.9%)屬貧窮戶。由此可見,得不到子女照顧的長者,晚境著實令人擔憂。而過去十年,獨居長者的住戶數目,由15.3萬急增到23.4萬,增幅超過五成。而在可見將來,該數字會加速上升,也反映需要建立退休保障的迫切性!

基於社聯劃定貧窮線的方法(以低於住戶入息中位數一半),無論社會經濟如何發達和繁榮,總有相當部分人口被劃入貧窮階層;因此,從概念上來說,這就屬一種相對地劃分的處理,亦即「相對貧窮」了。下表是本港不同收入分布的人口數據見表二。

表二:香港人口*每月收入分布

對比2006年和2011年的收入分布人口,收入低於8,000元的人數和比率都有大幅減少,這應 有賴於最低工資的實施;另外,入息高於2萬元的較高薪一族的增幅亦屬顯著。但是,我們卻不能簡單地下結論說,是最低工資產生的效應,漸次令較高薪一族的人 數和比率出現大幅增加,因為上表的資料並不足以證明當中的關連。而只能說,相對貧窮的人口減少了,同時相對富裕人口有所上升。再相深一層,在今日香港的生 活水平來衡量,月入2萬元多,在扣除基本生活開支,如租金、交通,還得繳納稅款,此一收入水平,著實不能算是富裕!(進階級)

貧窮線,如何定?

經初步了解本港的貧窮情況,並理解「絕對貧窮」和「相對貧窮」兩個概念後,我們可以嘗試思考關於制定貧窮線的問題。

中大社工系副教授黃洪曾建議,因應不同的需要,宜設多條貧窮線,這也是本港不少關注團體的共識;黃教授指出其有3大目的:

1. 規範性:設定受社會認可的最低基本生活標準,而政府應有針對性政策令市民的生活高於此「最低標準」;

2. 工具性:設立一個可量度貧窮的標準,能夠在不同時間的變化下,通過此來監察貧窮狀裡,以此來衡量政府的「扶貧」政策是否有效;

3. 比較性:設立國際認可的量度貧窮方法,能夠通過此來與世界不同地區作出對比,及作相關的研究。

簡單來說,訂立貧窮線的作用,一方面可作為政府制定扶貧政策的標準,幫助真正有需要的市民;同時,能提供較全面和具透明度的資料,讓政府作為政策研究,審視貧窮現象和評估扶貧措施的作效,當然也可作為相關學術研究的重要參考。(摘星級)

 相關概念:

絕對貧窮(absolute poverty):又名赤貧,指缺乏足夠的資源(如金錢)以確保基本生活的必需品的生活。

相對貧窮(relative poverty):引自立法會福利事務委員會,缺乏資源享有社會上一般人的慣常生活方式、相類的飲食、活動、生活條件及環境的人, 便會被視為生活在相對貧窮中。

思考問題:

1. 根據上文,指出綜援計劃的目的。

2. 承上題,你認為港府的綜援計劃,在多大程度上有助貧窮家庭改善其生活境況?

3. 參考上文,你認為「絕對貧窮」和「相對貧窮」的差別在於哪裡?請分3方面加以說明。

4. 你有多大程度認同「制定貧窮線有助推動本地的扶貧工作」這個說法?解釋你的答案。

5. 參考上文並就你所知,除制定貧窮線外,還有哪些方面可以推動扶貧的相關工作?指出3個方面並加以說明。

概念圖 (Mind Map)

 

延伸閱讀:

1. 《香港貧窮報告:在職貧窮家庭狀況(2003-2012)》,樂施會

2. 《扶貧政策 何去何從:探討香港貧窮問題及扶貧策略》,「扶貧智庫」各成員 著, iRead出版社,2012.

3. 《扶貧委冀年內訂立貧窮線》,香港《文匯報》,2013年1月17日

影片

1. 制定貧窮線研究貧窮成因 (香港寬頻)

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2. 貧窮線下的孩子 (無線電視: 星期日檔案)

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