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綜援扶貧資源如何合理分配?

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刊出日期﹕2010年10月18日

早前,一名領取綜援的婦人上訴高等法院向社會福利署索回02年及07年的公屋差餉及租金減免金額,最終獲判勝訴。然而,結果引起社會的爭議,有人認為判決 不公。有關案件亦正反映大眾對社會福利政策的觀感及不同利益持份者的意見。到底政府在推行紓困措施時,應如何平衡不同持份者的利益,以達致公平分配社會資 源的目的? ■陳鈺璘 教育社企

相關概念

1. 綜援

綜援全名為綜合社會保障援助計劃(Comprehensive Social Security Assistance Scheme, CSSA)(下稱綜援)。計劃是由香港社會福利署負責,其目的是以入息補助的方法定期一筆過撥款,為經濟上無法自給的人提供安全網,令他們的入息達到一定 水平,以應付生活上的基本需要。綜援制度以入息及資產審查來評估申請人的資格。自2007年起,領取綜援的公屋戶毋須繳交租金及差餉等恒常租務開支,轉由 社署代交。根據統計數字,近5年平均有超過28萬人領取綜援(詳見資料一),而綜援金額佔政府的經常性開支接近1/10(詳見資料二)。雖然如此,有人認為,香港的貧富懸殊仍然嚴重。

2. 貧窮

由於不同地方的文化、生活水平及社會值價觀的差異,不同的地方對貧窮(Poverty)有不同的定義及標準,但現今國際普遍將其界定為「絕對貧窮」及「相對貧窮」。

2.1 絕對貧窮
絕對貧窮(Absolute Poverty)指人無法維持生計及缺乏生存的基本需要,如衣食住行等必需品。

2.2 相對貧窮
相對貧窮(Relative Poverty)指人的生存條件即使得以滿足,卻因為缺乏資源而無法維持正常的社會需要,如正常的社交活動、一般人慣常的生活模式及娛樂享受等。

香港並沒有訂立明確的貧窮線,現時主要以兩個方式去界定貧窮人口,第一是領取綜援的人,第二是以全港住戶入息中位數的一半或以下定為貧窮人口。

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慣性量度貧窮標準的局限性

不過,上述提及用來量度貧窮標準的方法仍然存在局限性,詳見如下:

1. 它們只量度收入,而忽略貧窮人士的開支及消費;
2. 沒有將政府及社會組織所提供的福利及服務計算在內;
3. 領取綜援的人並不能代表香港所有的貧窮人士,因為社會上仍有一些合資格申請綜援的人士害怕被社會負面標籤而沒有申請綜援金,另外還有一些低收入的在職貧窮卻仍然未合乎綜援標準的人士,因得不到政府資助生活而更困苦。

根據資料四,社會慈善團體樂施會於2010年的調查報告指出,只有12%在職貧窮家庭領取綜援,由此可見綜援並非完全覆蓋所有貧窮人口。

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分配社會資源原則

公共政策是以政府作為分配者按照不同範疇及階級人士提供社會資源。制訂政策牽涉到如何將社會有限的資源合理地分配給市民,需要考慮何人在何時應得到甚麼及如何分配。由於社會上各種利益的爭持,以及不同的政策性質會影響分配資源時的取態,主要考量的原則有以下兩種:

平等原則

平等原則(Principle of Equality)意指社會上每個人及社群都有同等的權利(rights)和機會(access)獲得社會資源。平等可以指對象、程序或方法以及結果。例如在香港的教育制度下,每個兒童都應享有同等的權利接受12年免費教育。

公平原則

公平原則(Principle of Equity)意指按照社會上不同的需要(needs)分配不同的資源,但在相同的需求下應作同等的處理方式(treat equals equally, and unequals unequally)。例如社會津貼保障社會上不同需要的人士如長者、低收入及失業家庭、傷殘等弱勢社群。

持份者對分配社會資源的意見

由於社會上有不同的利益持份者,然而資源有限,政府在制定及實行政策時需要平衡各方利益,以達至公平合理的效果,從而維持社會穩定及和諧。而在是次的綜援上訴事件中,我們可以見到社會對政府在處理減免措施上的爭議,其實源於不同持份者的意見爭持:

1. 公屋綜援戶
■ 社署替我們交租金,剝削我們在減免措施中受惠的權利及機會。
■ 減免的措施目的為紓困,但我們既為社會最需要幫助的一群,卻未能受惠。

2. 非公屋綜援戶
■ 我們未能受惠於公屋租金和差餉的減免措施,房屋租金負擔沉重。
■ 我們同為社會上最需要受惠的人士(即綜援戶),若公屋綜援戶能獲發還減免的租金金額,政府亦應對我們一視同仁。

3. 公屋非綜援戶
■ 租金減免措施只是短暫性而非長遠性,目的在暫緩我們在經濟不景下的負擔。
■ 有繳交租金者獲退差餉及租金的減免金額,沒有交租金則不獲退還,這樣符合公平原則。

4. 非公屋在職貧窮戶
■ 是次公屋租金及差餉減免措施忽略我們這些處於貧窮邊緣卻有急切需要的人士,即使判決怎樣,我們都無法受惠。政府是否亦應有相應措施幫助我們?

5. 政府


■ 為綜援戶代交租金是為了避免綜援戶濫用補助金,令公帑用得其所,並非剝奪其受惠權利。
■ 我們需要平衡上述各方的利益爭持,將有限的資源分配給真正有需要的人士。
■ 我們需要考慮各個政策範疇的獨立財政運用,如公屋戶並無租金負擔,公屋開支不應用於公屋以外的其他需要。
■ 我們如需對無租金負擔的公屋綜援戶發放雙重福利,將會造成財政負擔。

思考問題

1. 法官在處理上述有關公屋租金和差餉減免措施的案件時以甚麼分配原則作判決?你認同法官的看法嗎?為甚麼?
2. 政府推出是次的紓困措施是否與其扶貧的方針背道而馳?試解釋。
3. 現時的綜援標準及制度對於反映香港的貧窮狀況有何局限性?
4. 你認為政府除保障貧窮人士足以維持生存的必需品外,還有責任照顧其日常的社會需要(如社交活動、娛樂等需要)嗎?試解釋。

更多參考資料下載

1. 扶貧資訊網
2. 樂施會,《樂施會香港貧窮報告:香港在職貧窮家庭狀況》
3. am730,《該如何訂定綜援水平》,2010年9月11日
4. 成報,《享雙重福利庫房壓力大 議員:此例不可開》,2010年9月29日
5. SONG Sio-chong, “Judges should be more prudent on public policy issues”, China Daily, 23 September, 2010.
6. 中國評論新聞網,《50%市民:香港領綜援者半數無需要》
7. 信報網站,《真的需要退嗎?》

影片:

8. 無?新聞-團體建議資助綜援家庭上網費 (2009年3月5日)
9. 無?新聞-有學者反對雙重派糖 (2010年9月13日)
10. 貧二代 33%一日兩餐無肉食 (2010-09-13)
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11. 貧窮家庭的兒童
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