內地民間組織 依附官方發展？
刊出日期﹕2011年11月28日(文匯報)
背景﹕
「非政府組織」在西方社會有著很長歷史，並且在社會正常運轉中發揮巨大的作用。但是在內地，社會管理者比較重視市場經濟的建設，忽視非政府組織的發展，因 此內地嚴格意義上的非政府組織還相當「年輕」，既有自身的局限，又受到現行法律、政治架構的限制。如何理解非政府組織，理解非政府組織和政府的關係顯得尤 為關鍵。 ■嘉賓作者：岳經綸教授 (中山大學政治與公共事務管理學院副院長)
相關概念
何謂非政府組織？
非政府組織，英文全稱為Non-government Organization，縮寫為NGO，一般而言，指的是那些具有組織性、非政黨性、民間性、非營利性、志願性、自治性並致力於公益事業的社會仲介組織。
聯合國關於非政府組織的定義是：在地方、國家或國際級別上組織起來的非牟利志願公民組織，提供各種各樣的服務和發揮人道主義作用，向政府反映公民關心的問題、監督政策和鼓勵在社區層面的政治參與。
內地非政府組織種類
1. 在民政部門註冊的半官方NGO，存在較深的政府背景，如中國企業聯合會，全國工商聯合會等。
2. 在民政部門註冊的民辦非企業單位，如民辦大學等。
3. 由民間人士自發成立的草根組織。在當前內地法律限制下，這類NGO由於找不到主管部門，無法在民政部門註冊，最後被迫在工商部門註冊或不註冊。目前全國稍 具知名度的民間自發公益類NGO約有300家，主要集中在環保領域、婦女領域、扶貧領域，如北京的「自然之友」、「地球村」、「綠家園志願者」和天津的 「綠色之友」等。
4. 在民政部門登記的國際組織，如：美國福特基金會等。
5. 以企業名義在工商部門登記的國際組織，如：國際信用評估與監督協會(ICASA)等。
6. 不在國內政府部門登記，只通過國內志願者或聯絡員開展活動的國際組織，如：綠色和平組織等。
數目龐大
自改革開放以來，內地NGO得到了較大發展。
現在內地的非政府機構已經成為一個擁有龐大成員數量的系統。民政部《2009年民政事業發展統計
報 告》指出，截至2009年底，全國共有社會組織43.1萬個。在所有民間組織中：社會團體23.9萬個，民辦非企業單位19.0萬個，基金會1,843 個。不過，民政部門承認，登記的NGO大概只有總數的1/5，更有學者認為這一數字只是實際數量的1/10。出現這一現象的原因是內地大量民間組織處於無 合法地位的生存狀態。早在2005年底，包括合法註冊與未註冊的NGO，保守的估計總數就達到了250萬至270萬。
影響擴大 前路難行
在活動領域方面，NGO已遍及各行各業，行業性、專業性、聯合性、學術性門類齊全。在作用和影響方 面，NGO成為社會生活中一支不可忽視的重要力量。然而，我國NGO在數量和規模上的增長仍然無法掩飾其自身的脆弱，能力不足、資源匱乏使大多數NGO的 生存與發展有著重重困難，面臨許多問題。
表一﹕中國內地非政府組織數目
■資料來源：民政部《2009年民政事業發展統計報告》
文化大革命時叫停 改革開放後創高峰
初始發展階段(1949年至1966年)：青聯、婦聯、工商聯、科協等大型的人民團體和大量學術性、文藝類社會團體建立。
停滯期（1966年至1978年）：受「文化大革命」的影響，已成立的社團幾乎停止了活動，也沒有成立新的社團。
發展期（1978年至今）：內地NGO的發展先後迎來3次高峰：
1. 第一次高峰期(1978年至1989年)，此時的內地剛剛邁出了改革開放的第一步，國家也沒有限制NGO的法律法規出台。大量的NGO如雨後春筍般在中央 和地方2個層級中生長、發芽並逐步壯大。但1988年，民政部專門規範管理社會機構的成立以及隨之而來的「八九」「六四」風波，使政府進一步加大規範社會 機構的力度，NGO的發展陷入停滯。
2. 第二次高峰期(1992年至1998年)始於鄧小平南巡講話，內地市場經濟開始迅猛發展，NGO的發展開始趨於多元化，既有由上至下開展的「公益」組織活 動(如希望工程、春雷工程等)以及政府鼓勵成立的「商業貿易聯合會」，也有由私人及草根階層成立的非牟利公益組織，還有一些國際NGO。但1998年由政 府推行的兩道「限制」法律以及對「法輪功」事件的處理對剛剛恢復發展的NGO又是沉重一擊。
3. 第三次發展高峰(2000年至今)，進入21世紀，內地的NGO也迎來了第三次發展高峰。政府改革、成功入世、網路技術的發展，為NGO的發展創造了外部條件，當代的NGO政府組織實力越來越強，其所涉及的範圍與領域也越來越廣。
雙重體制加強管理
NGO一方面要按照《社會團體登記管理條例》的有關規定到相關民政部門進行註冊登
記；另一方面還必 須接受自己的業務主管部門的管理。在某些情況下，一些NGO由於找不到自己的「婆家」，只能以企業形式在工商部門註冊(像北京的環保組織「地球村」)，因 不能享受稅收方面的優惠，嚴重制約了其自身發展。這種雙重管理體制在某些學者看來並非真正意義上的管理，而是使得NGO受到政府不適當的「控制」。
官方色彩濃厚
有不少NGO存在功能與成員行政化的現象，使這些NGO打上了政府或官方組織的烙印，有強烈的政府 色彩。以中華慈善總會為例，其主要領導人共7人，其中6個名譽會長為政界或社會名流，均擔任過有關部門的要職。又如中國紅十字會的工作人員招聘，納入到了 國家公務員序列統一組織。由此可以看出這些NGO帶有很深的官方背景，跟政府存在著依附關係。
依賴政府資金
相對於國外的NGO，我國NGO的「志願不足」問題顯得更加突出，對政府的資金依賴性更強。國內許 多NGO依賴政府資助或財政撥款生存，如各類自然科學及人文社科基金會、各類學術社團等。有些脫胎於政府部門的NGO跟政府之間存在著較緊密聯繫，如中國 青少年發展基金會開展活動時大都依賴各級黨團部門；各級婦女聯合會幾乎是一個準政府部門。而一些跟政府依賴關係並不大的純粹民間意義上的NGO，在開展有 關活動時就顯得舉步維艱。
1. 中國官方非政府組織分類：
中國官方稱NGO為民間組織，分為「社會團體」、「民辦非企業」和「基金會」。
． 社會團體：指公民自願組成，為實現會員共同意願，按照其章程開展活動的非牟利社會組織。
． 民辦非企業：指企業事業單位、社會團體和其他力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。
． 基金會：利用捐贈的財產以從事公益事業為目的，按照規定成立的非牟利法人。分為面向公眾募捐的基金會和不得面向公眾募捐的基金會。
2. 中國非政府組織登記註冊：
根據1998年頒布的《社會團體登記管理條例》規定，成立社會團體必須提交業務主管部門的批准檔。業務主管部門是指縣級以上各級人民政府有關部門及其授權的組織。社會團體實際上附屬在業務主管部門之下。
概念圖 (Mind Map)
內地非政府組織
思考問題
1. 你認為在內地的NGO發展中，必須首先解決的問題是甚麼？
2. 你認為內地政府應該如何對待NGO的發展？
3. 列舉你認識的香港NGO？你認為香港NGO與內地NGO最大的區別是甚麼？
4. 你認為NGO對中國改革開放產生哪些影響？
延伸閱讀
文字資料
- 2009年民政事業發展統計報告
- 王名、劉國翰、何建宇，《中國社團改革——從政府選擇到社會選擇》，社會科學文獻出版社，2001年
- 王名，《非營利組織管理概論》，中國人民大學出版社，2002年
- NGO發展交流網
- 清華大學NGO研究所
- NGO 6次被拒登記 汪洋批「有罪推定」
- 一個典型中國非政府組織生存現實
- 非政府組織與公民社會：中國的實踐與反思
- 中國「非政府組織」的治
- 權力獨佔欲與中國NGO的厄運 (BBC)
影片
1. 中國非政府組織良莠不齊 政府需加強監管 (鳳凰視頻)
2. 對話NGO：公民社會在中國
3. 中國非政府組織的機會和挑戰 (美國之音)
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